Consideraciones sobre el Presupuesto 2012

Por: Julio C. Gambina[1]

Contexto y balance

El Poder Ejecutivo presentó a consideración del Parlamento el Presupuesto 2012, en cuyo mensaje se pasa revista a lo acontecido desde el 2003, como si se tratara del mismo gobierno. Hay que recordar que entre 2003 y 2007 presidió el país Néstor Kirchner, y entre 2007 y 2011 Cristina Fernández, quien seguramente presidirá entre 2011 y 2015.

Desde el gobierno actual, la lógica presupuestaria, se asume como la continuidad histórica entre 2003 y 2015, con proyecciones de evolución de la economía Argentina, que el proyecto oficial indica hasta el 2014. Un tema inicial para la discusión es la credibilidad en las cifras oficiales, ya que parte de los datos que provee el INDEC, de dudosa fiabilidad.

El balance de la gestión expresado en el mensaje del poder ejecutivo, remite a “un aumento importante y sostenido de la actividad económica”[2], intentando así desmarcar a la Argentina de la situación de crisis del capitalismo mundial. En el texto se prevé continuar en el mediano plazo la expansión “a un ritmo razonable en función del entorno interno y externo”, donde lo interno responde a una dinámica de crecimiento y en el externo, reproduciendo palabras del mensaje remite a la “crisis financiera y económica internacional de 2008-2009”. Una crisis, que en general en el proyecto de 242 páginas, se la considera como financiera y claro, donde la Argentina tuvo capacidad de aislarse.

Se considera bueno el “desempeño de la economía durante la etapa 2003-2008, la resistencia a la crisis durante el 2009, y la recuperación” del 2010 y 2011. Se aluden a 9 años de “crecimiento ininterrumpido” y futuras “condiciones para seguir creciendo de manera equilibrada, inclusiva y sostenida”[3]. Estas negritas son la base del discurso oficial para la disputa del consenso, y merece discutirse cada uno de los calificativos, o al menos interrogarse sobre ellos. ¿A qué se llama crecimiento equilibrado? ¿Cómo debe analizarse la situación de cuantiosas ganancias empresarias, de crecientes remesas de utilidades al exterior, de salida de capitales recurrentes? Incluso, la masiva política de transferencia de renta, como la Asignación Universal por Hijo, so supone acaso la existencia de una amplia población empobrecida necesitada de asistencia estatal. ¿Ello por sí supone inclusión? ¿Con qué destino social y laboral posible?

En el balance se destaca la performance del sector agrícola y la evolución de los precios internacionales, tanto como las retenciones al comercio exterior, situación que favoreció el superávit fiscal en el periodo. Se resalta el papel de la industria en el crecimiento, especialmente la automotriz, con récord batido en los últimos periodos. En un mismo nivel de destaque se menciona la política de cancelación de deuda, facilitada por el tipo de negociación del default en 2005 y 2006 y el pago al FMI en ese año por 9.500 millones de dólares.

En este sentido, lo que no se dice, es que esa política económica seguida desde el 2003 tiene origen en la cesación de pagos de fines del 2001 (Gestión de Adolfo Rodríguez Saá), que liberó recursos por lo menos hasta el 2005; y en la devaluación de comienzo del 2002 (Gestión de Eduardo Duhalde) que transfirió el costo de la crisis a los sectores más desprotegidos y otorgó competitividad a los productores y exportadores de la Argentina, mayoritariamente sector concentrado y transnacional.

Tampoco se señala el carácter dependiente del desarrollo agrario e industrial, expresado en la dominación transnacional del paquete tecnológico necesario para la producción primaria y la fuerte concentración transnacional del comercio externo; que actúa del mismo modo en la industria, donde las terminales automotrices son extranjeras y un despliegue productivo con baja composición de autopartes nacionales y un carácter de producción de ensamble para el mercado mundial.

En materia de achique del endeudamiento público se subestima el problema a futuro, especialmente por los compromisos asumidos por el Tesoro nacional con el Banco Central, quien proveyó de recursos para sostener la política de desendeudamiento asumida en el periodo. ¿A cuánto llegan las reservas internacionales si se detraen las obligaciones del Tesoro con el Banco Central? Es cierto que no es lo mismo deber en divisas que en moneda nacional, pero lo real es que la cancelación de deuda se está realizando con ahorro externo (con dólares) y se está reemplazando con una deuda interna que recae en futuros ajustes del presupuesto de gasto del Estado Nacional.

Proyecciones hacia el 2014

El proyecto presentado incluye algunos supuestos a futuro, para imaginar el mediano plazo hacia el 2014. Las proyecciones suponen una evolución similar de la ecuación macroeconómica hacia el 2010, con un consumo e inversión en expansión, y un balance comercial positivo, aunque declinante, desde los 11.633 millones de dólares en 2010 a unos 6.904 millones de dólares para el 2014, con récord de exportaciones, desde 68.135 millones de dólares en 2010 a 105.063 millones de dólares en 2014. Son datos que confirman la inserción internacional como proveedor de producción primaria y una industria de ensamble. Claro que en un imaginario de continuidad de las compras externas, sin asumir los constantes anuncios de desaceleración y/o recesión de la economía mundial. Son los pronósticos de la caída en las principales economías del mundo las que hacen pensar en un escenario a la baja por lo menos en l corto plazo del próximo año, y en general no existen pronósticos de resoluciones rápidas de una crisis que se presentó para quedarse.

Hacia futuro se pronostica una evolución de precios al consumo estable en torno del 9% para el 2011-2014, desde un 10,5% para el 2010. Está claro que se mantiene la política de medición de precios con la objetada metodología del INDEC, que desde varias opiniones se mantiene subestimando la evolución de los precios afectando todas las variables económicas. Las objeciones provienen de Estados provinciales, incluidas algunos en sintonía política con el poder ejecutivo nacional; las universidades públicas; y cierto sentido común generalizado; sin contar el crecimiento pronosticado de la recaudación tributaria superior al 28%, especialmente el IVA, claramente asociado a la evolución minorista de los precios. Es algo que contrasta con la media de expansión de precios anunciada para el próximo año y siguientes.

La política cambiaria continua en el sentido del periodo para pasar del promedio 4,13 en 2011; a 4,40 en 2012; 4,69 en 2013 y a 5 pesos por dólar en 2014. Todo ello será posible si el BCRA mantiene su capacidad de accionar con elevadas reservas internacionales, que como decimos, están cuestionadas en el balance financiero de activos y pasivos cruzados entre al Tesorería y el BCRA.

A pesar de considerar volátil la situación mundial, las suposiciones sostienen un escenario de continuidad para el crecimiento en Argentina, de un PBI en 2010 por 1.442.655 millones de pesos a unos 2.770.642 millones de pesos en 2014, con superávit fiscal y comercial; importante acumulación de reservas internacionales y capacidad para mantener el nivel de actividad, el ciclo de negocios y ganancias, y una política social compensatoria, contribuyendo de ese modo a mantener los consensos políticos electorales logrados hasta la fecha. Insistamos, es un supuesto difícil de sostener en un escenario de crisis mundial.

La ejecución del 2011 (primer semestre)

La presentación al Parlamento incluye un informe de ejecución presupuestaria para el primer semestre del 2011. Resulta interesante analizar cómo se gastan los dineros públicos, lo que define el sentido principal de la política económica.

Hemos sostenido en varias ocasiones que la deuda pública sigue siendo el gran condicionante de política económica en la Argentina. Es una apreciación recurrentemente desmentida desde la política de desendeudamiento y que explica la disminución de la deuda respecto del PBI, de las exportaciones y de toda variable respecto del 2001. Sin embargo, los números del presupuesto ejecutado y programado confirman nuestra afirmación.

Comparemos algunos datos. En concepto de deuda pública se reconocen pagos en el primer semestre del 2011 por 14.511,6 millones de pesos (7,7% del total); mientras que lo ejecutado en salud reconoce 6.555,1 millones de pesos (3,5%); en Educación y Cultura son 12.636 millones (6,7%); en Ciencia y Técnica 2.672,6 millones (1,4%). La Administración gubernamental consumió 12.196,5 millones (6,4%); los Servicios de Defensa 10.408,4 millones (5,5%). Solo superan a la deuda el gasto en Transporte por 15.969,4 millones (8,4%) y el de Energía y Combustible por 20.813,5 millones (11%). Dejamos afuera del análisis los 80.670,8 millones de la seguridad social, que constituyen recursos previsionales más que fiscales.

Queda clara con la asignación presupuestaria la importancia de los recursos previsionales, que en el gasto de Seguridad Social representan nada menos que el 42,6% del total, que sumado a otros gastos de Seguridad Social (salud, educación, ciencia y técnica, etc.) suman el 58,8% del total.

En la información sobre la recaudación en el primer semestre se destaca a la cabeza el IVA con 35.857,6 millones de pesos; seguido muy de cerca por los impuestos al Comercio Exterior por 35.728 millones; mientras que ganancias se ubica con 22.643,9 millones; el impuesto a los débitos y créditos bancarios con 14.050,4 millones y Combustibles con 3.448,7 millones; totalizando todo ellos el 94,7%.

Queda clara la importancia de las retenciones para el financiamiento público, y el papel del IVA, impuesto al consumo que por excelencia se descarga regresivamente sobre los sectores de menores ingresos.

Las variables para el 2012

La esencia es a continuidad de la política económica en el periodo, y que en datos para el sector público se expresan del siguiente modo: el servicio de deuda pública se estima en 45.109,4 millones de pesos, el 8,9% de la totalidad del gasto público; superando cualquier concepto del presupuesto.

Veamos: toda la administración gubernamental (legislativa, judicial, relaciones interiores y exteriores, administración fiscal, control de gestión e información y estadísticas) tiene previsto un gasto de 29.842,7 millones; a Servicios de Defensa y Seguridad se le asignan 29.141,3 millones; a Salud 17.939,3 millones; a Educación y Cultura 38.478,1 millones; a Ciencia y Técnica 8.137,7 millones; en Servicios Económicos se destacan (pero por debajo de la deuda) el rubro de Transporte con 34.795,3 millones y en Energía, Combustibles y Minería 43.209,6 millones.

Debe mencionarse que la seguridad social supondrá un gasto de 211.210,7 millones, que principalmente provienen de recursos previsionales y que por ello deben considerarse por separado del conjunto del gasto realizado con recaudación tributaria. Hemos insistido en varias ocasiones que debe diferenciarse lo previsional de lo fiscal, siendo la recaudación previsional por cuenta de los trabajadores activos y pasivos.

Entre las pautas generales se prevé un crecimiento del PBI del 5,1%, menor que años anteriores, convergente con la desaceleración de la economía mundial. Una inflación anual de 8,9%, reiterando al subestimación operada desde 2006 y que distorsiona el conjunto de los valores. Una paridad cambiaria con un promedio de 4,40 para el año próximo, lo que supone mantenimiento de las relaciones económicas internacionales.

Resulta de interés considerar las fuentes tributarias para hacer frente al gasto estatal. Se ratifica en el proyecto el papel de los principales impuestos, y el IVA con 96.656,3 millones de pesos, será el principal aporte al fisco. Lo siguen los tributos al comercio exterior (principalmente retenciones) por 89.005,7 millones; ganancias por 70.720,7 millones; Débitos y Créditos bancarios por 37.331,2; y otros por unos 27.000 millones. La regresividad sigue vigente en el régimen tributario argentino, destacándose el “costo de no recaudar” por exenciones diversas o regímenes de promoción unos 44.000 millones de pesos, entre los que destacan la desgravación de activos financieros o la exención a magistrados y funcionarios del poder judicial por 350 millones de pesos anuales, algo así como un millón diario.

En la presentación realizada ante el Parlamento, el Ministro de Economía insistió en la necesidad de que este apruebe el Presupuesto 2012, para no funcionar con la prórroga del año anterior, tal como sucedió durante el 2011. La nueva situación política derivada del holgado triunfo electoral gubernamental en las elecciones primarias anticipa que el proyecto del oficialismo tendrá quórum y será finalmente aprobado, más allá de discusiones que se generen en el recinto.

El proyecto del ejecutivo confirma el “modelo productivo” en curso, destacando en el mensaje las metas del Plan Estratégico Agropecuario y Agroalimentario que profundiza el sesgo productivo primario exportador del país. Se destaca la promoción minera para alentar el sesgo inversor emergente de los últimos años, promoviendo la mega minería a cielo abierto con los riesgos ambientales y humanos que ello supone. El énfasis en la infraestructura energética, comunicacional y del transporte, consolida el carácter dependiente de la economía Argentina con las transnacionales. La caracterización de modelo inclusivo se define por las políticas sociales compensatorias, que en su principal versión, la Asignación Universal para Menores, alcanza a casi 4 millones de personas; a lo que suma la política de pensiones y jubilaciones que alcanza prácticamente a 6 millones de personas, con el 73% de ellos percibiendo la mínima.

Sin dudas, el Presupuesto 2012 confirma el modelo económico primario exportador y la compensación social que asegura consensos para gobernar. Como hemos sostenido, la deuda pública sigue siendo importante en el conjunto de datos que pueden apreciarse en el proyecto del ejecutivo. A ello debe sumarse la continuidad prevista de los Fondos de Desendeudamiento que supone cancelar capital de deuda con reservas internacionales y canjearlas por obligaciones a futuro de la tesorería nacional, un tema a considerar en futuros gobiernos y generaciones de población argentina.

Es para preocuparse la emergencia del déficit fiscal en los últimos ejercicios, asunto no previsto en el periodo 2012-2014, aunque muy probable de ocurrencia, con lo cual, la perspectiva de nuevo endeudamiento debe incluirse en las previsiones a futuro, no en vano, el mensaje sugiere la posibilidad de acuerdo con el Club de París. Se estima un déficit financiero de 10.000 millones de dólares que solo podrá resolverse acudiendo a reservas internacionales, con los límites antes expresados, o retornando al mercado mundial de capitales y préstamos, que observando algunas operaciones de crédito, podemos verificar el elevadísimo costo, entre el 9 y el 11% en dólares, pese a la tendencia en cero de las tasas internacionales.

El análisis del Presupuesto 2012 es necesario, tanto para conocer los objetivos de política económica del gobierno, como para pensar la crítica del orden vigente y sentar las bases de la construcción de otro modelo posible para resolver necesidades insatisfechas de la población.

[1] Doctor en Ciencias Sociales de la UBA. Profesor Titular de Economía Política de la UNR. Profesor de posgrado en Economía Política en varias Universidades Públicas del país y el exterior.  Presidente de la FISYP. Miembro del Comité Directivo de CLACSO.

[2] Las comillas remiten al Mensaje sobre el Presupuesto 2012 que remite el Poder Ejecutivo al Parlamento, obtenido del sitio en internet del Ministerio de Economía, mecon.gov.ar, consultado el 1/10/2011.

[3] Las negritas en el original.